Economía palestina: las alternativas al Protocolo de París

05 de abril de 2018

Por Nur Arafeh

Si el presidente de la Autoridad Palestina Mahmoud Abbas es serio acerca de su distanciamiento y perdida de confianza en la mediación de Estados Unidos y de la colaboración con Israel, debería considerar seriamente alternativas al Protocolo Económico de París – los parámetros para la relación económica entre Israel y los Territorio Ocupados palestinos ( TOP), firmado en 1994.

Abbas ya había pedido al asesor del presidente Donald Trump, su yerno Jared Kushner modificar el protocolo en 2017 agosto, cuando las dos partes todavía se hablaban. Y no es de extrañar: Aunque una premisa esencial del protocolo es que la cooperación económica palestina-israelí traería la prosperidad a los palestinos, el protocolo ha hecho que sean mucho más dependientes de Israel. Ha sido el blanco de indignación popular palestina, e incluso algunos funcionarios de la AP han pedido la negociación de un nuevo acuerdo.

Es muy poco probable que Israel o la actual administración estadounidense vayan a hacer nada para cambiar el status quo. El hecho de que el Partido Likud de Netanyahu aprobase recientemente un proyecto de resolución instando a la anexión de grandes sectores de Cisjordania demuestra hasta qué punto ha llegado Israel en su desconocimiento de los derechos palestinos.

Los palestinos deben defenderse a sí mismos y generar una nueva estrategia en relación con el Protocolo de París sobre la base de una visión política clara que sienta las bases para el cambio económico.

Este informe lleva a cabo una revisión crítica del Protocolo de París para los no expertos en el tema. En primer lugar, demuestra cómo el protocolo se ha traducido en un mercado palestino cautivo que depende en gran medida de Israel, centrándose en particular en las relaciones comerciales y los acuerdos fiscales para resaltar las implicaciones del protocolo en la economía palestina. Concluye proponiendo posibles acuerdos económicos futuros que los palestinos puedan apoyar mientras trabajan para lograr un futuro político y económico justo (1).

Un mercado cautivo palestino que depende de Israel

En 1994, la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) y el gobierno de Israel firmaron el Protocolo de París, que se adjuntó al Acuerdo de El Cairo y al acuerdo de Oslo II. Se estableció un “acuerdo contractual” para formalizar las relaciones económicas, que había sido previamente determinadas unilateralmente por Israel para Cisjordania y la Franja de Gaza durante un período transitorio de cinco años. A pesar de la expiración de este período hace 19 años, el protocolo sigue constituyendo la base de las relaciones económicas entre las dos partes, y es el marco principal para la actividad económica, monetaria y fiscal de la AP.

El objetivo principal del Protocolo de París era la de “sentar las bases para el fortalecimiento de la base económica de la parte palestina y ejercer su derecho a la toma de decisiones económicas de acuerdo con su propio plan y prioridades de desarrollo”. El protocolo también tiene como objetivo establecer “una base económica solida”para las relaciones entre las dos partes, a partir de la opinión de que el campo económico representa una ‘piedra angular en sus relaciones mutuas’. El protocolo contiene 11 artículos:. dos se refieren a su alcance, el marco, y un comité económico conjunto, y los otros nueve abordan el comercio, los impuestos, la importación, la banca y la normativa laboral, así como las políticas relativas a los sectores agrícola, industrial y el turismo.

Desde la ocupación de 1967 y hasta la firma de los Acuerdos de Oslo, el acuerdo comercial de facto entre palestinos e israelíes eran similar a una unión aduanera. En teoría, una unión aduanera es un acuerdo comercial en el que los países involucrados permiten el libre flujo de mercancías entre ellos y están de acuerdo en un arancel externo común con respecto a las importaciones de otros países. Sin embargo, en la relación de “unión aduanera” entre Israel y la AP, ambos utilizan la política comercial de Israel – es decir, las tasas de aduana y demás reglamentaciones israelíes – aparte de algunos productos específicos (2). En otras palabras, el Protocolo de París formaliza una unión aduanera en la que la política comercial de Israel se impone a Cisjordania y la Franja de Gaza.

Además, el producto interno bruto (en USD) de los TOP era 13.397 mil millones en 2016, una fracción del de Israel – aproximadamente el 4,2% en 2016 (3). El hecho de que el protocolo no tiene en cuenta las diferencias entre ambas economías es un problema importante, ya que la estructura tarifaria necesaria para reconstruir una economía palestina debilitada es muy diferente del que se adapta a una economía industrializada como la de Israel. Por lo tanto, incluso si la unión aduanera se hubiese aplicado a la perfección, como se estipula en el protocolo, hubiera impactado negativamente en la economía palestina, ya que no se adapta a sus necesidades.

La implementación inconsistente unilateral de la unión aduanera por Israel sólo ha empeorado las cosas para la economía palestina. Sobre el papel, él Protocolo de París ha permitido la circulación de los productos agrícolas e industriales entre las dos partes, y ha permitido a los palestinos vínculos comerciales directos con otros países. Sin embargo, en violación del Protocolo de París, Israel ha impuesto restricciones a la circulación de mercancías entre Israel y los TOP desde la década de 1990, de manera que las mercancías sólo pueden moverse libremente de Israel a los territorios ocupados, y no al revés.

Israel también ha impuesto restricciones a la circulación de mercancías en los TOP. Desde 1997, Israel ha tratado de aislar la Franja de Gaza de Cisjordania, y los diez años del bloqueo israelí de Gaza ha dificultado aún más las relaciones comerciales entre las dos zonas. Las políticas de controles israelíes también han interrumpido las relaciones comerciales dentro de Cisjordania. La consiguiente fragmentación de la economía de los TOP en mercados pequeños y desconectados han aumentado el tiempo y los costes necesarios para el transporte de mercancías – ya sean intermedias, finales, locales o importadas – de un área de Cisjordania a otra.

Por otra parte, las políticas de controles impuestas por Israel y las barreras no arancelarias también han restringido severamente el comercio exterior. Ejemplos de tales medidas son: el no reconocimiento israelí de los certificados de normas palestinos; largos períodos de pruebas del cumplimiento de las normas; y la lista de “artículos de doble uso” – artículos que según Israel pueden ser utilizados con fines militares, así como con fines civiles, y que están prohibidos o sujetos a largos procedimientos de seguridad. Estas medidas israelíes violan el protocolo, que concede a las exportaciones / importaciones palestinas igualdad de trato con las exportaciones / importaciones israelíes.

Como resultado, los TOP se ha convertido en un mercado cautivo para las exportaciones de Israel. De acuerdo con un informe de 2016 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Israel recibió recientemente el 85% de las exportaciones palestinas y “representaba más del 70%” de las importaciones palestinas. Mientras tanto, los TOP representan sólo el 3% del comercio total de Israel.

A pesar de ser contraria a los intereses palestinos, es poco probable que la unión aduanera sea sustituida por otro régimen comercial, mientras los intereses estratégicos de Israel sigan siendo los mismos. De hecho, la elección de una unión aduanera en lugar de una zona de libre comercio, como los palestinos solicitaron inicialmente, no estuvo determinada principalmente por los intereses económicos de Israel, sino más bien por intereses políticos en el sentido de mantener una “solución sin estado”. Como Amal Ahmad señaló , una unión aduanera no requiere ni la demarcación de fronteras, ni la eliminación de las fronteras o la integración. Esto ha permitido a Israel posponer la cuestión de las fronteras por completo al mantenerlas provisionales mientras promueve la contención y la colonización de los territorios ocupados. Por lo tanto, no sólo la economía palestina sufre bajo un sistema sesgado, sino que la parte dominante no tiene ninguna intención de cambiarlo mientras sirva a sus intereses.

El control israelí sobre los ingresos fiscales palestinos

El Protocolo de París formaliza un sistema fiscal mediante el cual Israel cobra los derechos de aduana de las importaciones del extranjero que están destinadas al mercado palestino, pero están obligadas a pasar primero a través de Israel. También recauda los impuestos indirectos (impuestos al valor agregado [IVA] y otros) sobre los productos israelíes que se venden en los mercados palestinos y los impuestos sobre las rentas del trabajo y las transferencias sociales de los palestinos que trabajan en Israel o en los asentamientos israelíes. Israel debe transferir estos ingresos, también conocidos como ingresos de liquidación, a la AP mensualmente, después de quedarse con una cuota del 3%.

Mientras que este sistema fiscal de liquidación ha permitido a la AP tener acceso a recursos importantes, porque casi todos los impuestos directos e indirectos pagados por los palestinos en los TOP se los había quedado Israel antes de firmar el protocolo, al mismo tiempo, da a Israel un poder inmenso sobre los ingresos palestina. Por ejemplo, en el presupuesto de la AP de 2017, los ingresos por liquidación representaron el 66% de los ingresos netos de la AP, lo que significa que Israel controla alrededor de dos tercios de los ingresos de la AP. El Protocolo de París, en efecto, ha privado a la AP de su soberanía sobre sus ingresos fiscales y, por lo tanto, sobre su propia supervivencia. Israel explota este control mediante la retención de los ingresos fiscales palestinos como medida de castigo o para ejercer presión política sobre los palestinos (ver ejemplos en la Tabla 1).

Otra consecuencia de los acuerdos del Protocolo de París es la fuga fiscal, o la retención de los ingresos fiscales con destino a la AP, por parte de Israel. Por ejemplo, Israel sólo tiene en cuenta las importaciones de los bienes que son directamente importados a los TOP a través de los puertos israelíes. Las importaciones Indirectas (bienes extranjeros que se importan primero a Israel y luego son reexportados a los TOP) no se cuentan como importaciones, aunque su destino final es el mismo. Como resultado, los aranceles de importación pagados por estos bienes son recaudados por Israel sin ser trasladados a la AP.

Además, los impuestos sobre las compras y los impuestos especiales sobre los bienes producidos en Israel que se exportan a los TOP no se transfieren a la AP, excepto en el caso de los productos derivados del petróleo, cigarrillos y bebidas alcohólicas. Por último, la transferencia del IVA y otros impuestos de compras directos de los palestinos en el mercado israelí está condicionada a una factura de liquidación fiscal que pruebe la compra o venta de mercancías entre los dos mercados. Israel se queda con todos los ingresos de estos impuestos en caso de no presentarse una factura de liquidación.

Este drenaje considerable de ingresos ha tenido graves repercusiones en la economía palestina. Un estudio de la UNCTAD de 2014 confirmó unas fugas fiscales de 310 millones de dólares en 2011 como resultado de la importación desde o a través del mercado israelí. El coste estimado de la cantidad fugada es equivalente al 17% del total de ingresos fiscales, y representa una perdida del 4% del PIB y alrededor de 10.000 puestos de trabajo al año.

Por otra parte, cabe señalar que la elección de un sistema de ingresos por liquidación en el que Israel recauda los ingresos fiscales y luego los transfiere a la AP está en línea con los esfuerzos de Israel para mantener una “solución sin estado” en los TOP, al igual la unión aduanera, como se señaló antes. El sistema de ingresos por liquidación ni permita a los palestinos el control de sus propias fronteras y, por tanto, separarse de Israel, ni permite su integración en la economía israelí. Es decir, una solución no-estado.

Más allá del Protocolo

¿Que podría sustituir este sistema comercial tan desequilibrado, que desangra la economía palestina y mantiene a los palestinos sometidos a los intereses de Israel? Suelen proponerse dos vías. La primera es una unión aduanera mejorada con Israel. Sin embargo, el régimen comercial prescrito por el Protocolo de París ha demostrado ser perjudicial para los intereses económicos y políticos palestinos, ya que el problema es la estructura del protocolo en sí misma, no sólo las violaciones de sus términos por Israel.

Esto ha llevado a un número creciente de investigadores a la conclusión de que la reforma del Protocolo de París sería inútil y que los palestinos deben liberarse de el. Por lo tanto, una vía alternativa para los palestinos es avanzar en un nuevo régimen comercial. Tal régimen comercial podría implicar dos regímenes, ya fuese una zona de libre comercio (TLC) o una política comercial no discriminatoria (NDTP).

Una zona de libre comercio permite el libre comercio entre los países miembros. Sin embargo, al contrario que una unión aduanera, cada país tiene su propia política comercial con respecto a los países terceros, con lo que las fronteras económicas son una necesidad. El establecimiento de un TLC, y por tanto de las fronteras aduaneras, pondría fin a la fuga fiscal y permitiría que la AP diseñase su propia política de importaciones que se adaptase a sus necesidades de desarrollo. En las negociaciones anteriores, la AP mostró una fuerte preferencia por esto, ya que podría permitirle una mayor independencia política.

En una política comercial no discriminatoria, la AP adoptaría su propia política comercial de manera unilateral, sin ofrecer o recibir acceso preferencial hacia o de Israel. Por lo tanto, a diferencia de la unión aduanera y el TLC, que facilitan la importación de bienes de los socios comerciales preferenciales, en virtud de un NDTP la AP establecería el mismo arancel para las importaciones de todos los países y, por lo tanto, garantizaría una mayor igualdad de condiciones. Ni que decir tiene, la capacidad de la AP de adoptar su propia política comercial requiere un control sobre sus fronteras.

En otra opción, un reciente estudio del Instituto de Investigación de Política Económica de Palestina (MAS) de 2017 propuso una nueva estructura de tarifas palestina en línea con los intereses de desarrollo de Palestina, ya sea a través de una continuación del status quo, utilizando el Protocolo de París o a través de una política comercial palestina no discriminatoria independiente que se basaría en la promoción de la industrialización. Un régimen comercial diferente requeriría soberanía palestina y el establecimiento de fronteras duras, bien definidas, entre los palestinos y los israelíes, que se consideran necesarias en un futuro estado palestino y una economía independientes, especialmente porque permitirían unos aranceles autónomos palestinos sobre todas las importaciones que reflejasen las necesidades económicas y de desarrollo de Palestina.

Además, se necesita más investigación para explorar cómo se pueden promocionar los sectores agrícolas e industriales como parte de la lucha contra la expropiación de tierras por parte de Israel y se pueda construir una economía productiva que reduzca la dependencia de Israel. Y puesto que el boicot a los productos israelíes puede aumentar el costo de la ocupación, al mismo tiempo que protege a los productos palestinos, los esfuerzos deben centrarse en fomentar y subvencionar la producción local y garantizar la alta calidad de los productos.

Sin embargo, para poder aplicar cualquiera de estas dos opciones es necesaria una visión económica palestina clara y una estrategia orientada por una visión y voluntad que hay que construir. De hecho, la principal cuestión que debe responder esta visión económica y esta estrategia es en qué marco político debe aplicarse y cuáles son las fronteras de la “economía palestina”.

En la literatura económica y de desarrollo pre-Oslo, la visión dominante del desarrollo económico se limita geográficamente a las fronteras de 1967, y la economía estaba intrínsecamente relacionada con las fronteras políticas y la creación de un Estado-nación. Por lo tanto, la mayoría de los investigadores se centraron en la “viabilidad económica” de un futuro Estado palestino.

Sin embargo, en algunas de las publicaciones académicas post-Oslo (en contraposición a las de las organizaciones internacionales) la lucha palestina está siendo reconceptualizada como una lucha anti-colonial, por derechos, en lugar de un proyecto de construcción de un Estado-nación. Muchos académicos están intentando trascender el enfoque limitado a Cisjordania y la Franja de Gaza con el fin de reintegrar todos los recursos humanos de Palestina, incluyendo a los ciudadanos palestinos de Israel y a los palestinos de la diáspora. Cómo afectará esta nueva conceptualización de la lucha palestina a la comprensión de “la economía palestina” y a su futuro es una cuestión aún sin respuesta.

Notas: parte del análisis en este informe de política se basa en el trabajo realizado por la autora cuando era investigadora en el Instituto de Investigación de Política Económica de Palestina (MAS). El Protocolo de París permite a la AP su propia política de importación y normas para cantidades limitadas de productos básicos específicos, tales como pequeñas herramientas. Calculado por la autora sobre a partir de datos del Banco Mundial.

Sobre la autora: Nur Arafeh Polítóloga y economista palestina, ha sido investigadora del Instituto de Política Económica de Palestina, profesora visitante en la Universidad Al Quds y actualmente realiza un doctorado sobre desarrollo económico en la Universidad de Oxford con una beca Rhodes.

Fuente: https://al-shabaka.org/briefs/long-overdue-alternatives-paris-protocol/
Traducción:

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